Muito além do novo coronavírus: a jurisprudência do STJ em tempos de epidemia

Quando uma epidemia surge, mesmo que em um ponto distante e isolado, o mundo entra em estado de alerta. No apagar das luzes de 2019, possivelmente a partir de um pacato mercado de animais em Wuhan, na China, um vírus ainda desconhecido encontrou no corpo humano um novo hospedeiro: desde então, passou de transmissão pontual para surto, de surto para epidemia, e de epidemia para uma violenta pandemia, atingindo uma escala de contágio sem fronteiras. No rastro de sua propagação, o novo coronavírus (Covid-19) já registrou mais de 2,2 milhões de doentes e mais de 150 mil mortos – números que não param de subir.

A experiência da humanidade com doenças graves como a peste negra, a gripe espanhola e a Aids – esta última considerada uma pandemia ainda atual – mostra que as consequências de um processo generalizado de transmissão de vírus ou bactérias pode deixar para trás uma tragédia não de milhares, mas de milhões de mortes. Por isso, governos de todo o mundo têm buscado soluções para diminuir a intensidade da transmissão da Covid-19, principalmente enquanto não há vacina ou remédio de eficácia comprovada.

Nesse contexto de crise epidemiológica, o Poder Judiciário tem um papel duplo: como instituição administrativa, com seus prédios e servidores, precisa adotar medidas que contribuam para a prevenção do contágio; como encarregado da função jurisdicional do Estado, tem a missão de observar o respeito ao direito à saúde de toda a população, fiscalizar a legalidade e a efetividade das ações públicas emergenciais e zelar para que a atuação dos agentes responsáveis pelo enfrentamento da crise se paute pelos princípios do ordenamento jurídico.

Assim que a Covid-19 começou a circular no Brasil, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) atendeu rapidamente às recomendações sobre isolamento social e adotou o trabalho remoto para servidores e magistrados, mantendo julgamentos exclusivamente por meio virtual. Mesmo com a nova rotina, a corte vem conseguindo preservar a produtividade dos trabalhos.

No âmbito judicial, o tribunal tem sido acionado em um grande número de recursos relacionados à pandemia, e tomou decisões importantes para o seu enfrentamento – como na destinação para a saúde do dinheiro obtido em decorrência de operação policial e na concessão de prisão domiciliar a todos os presos por dívida alimentícia no país.

Mesmo antes do coronavírus, o STJ já teve de enfrentar muitas controvérsias jurídicas surgidas no contexto de outras epidemias, como a dengue, a febre amarela e a Aids.

H​​​​IV

Se hoje existe a perspectiva de que a pandemia do novo coronavírus seja rapidamente superada, nos anos 1980, surgia uma doença que atormentaria sistemas de saúde em todo o planeta e que, quatro décadas depois, continua ativa: a Síndrome da Imunodeficiência Adquirida – Aids, na sigla em inglês – foi observada clinicamente em 1981, nos Estados Unidos.

Provocada por um vírus que ataca o sistema imunológico (o vírus HIV), a Aids tem entre suas principais formas de contágio o ato sexual sem proteção, o compartilhamento de seringas e a transfusão de sangue contaminado – hipóteses que exigem do poder público medidas permanentes de conscientização e controle, sob pena de responsabilização, segundo o STJ.

Em 2019, a Primeira Turma analisou o caso de uma mulher contaminada pelo HIV em 1982, após transfusão de sangue realizada em hospital público. Depois do contágio, ela transmitiu a patologia para o marido e a filha.

No julgamento de primeiro grau, o juiz condenou o estado do Rio de Janeiro a pagar pensão mensal em favor da filha. O magistrado também condenou a União e o estado do Rio a prestar à filha e ao pai toda assistência médica necessária ao tratamento da Aids, incluindo o fornecimento de medicamentos, além de determinar que a União e o estado pagassem valores atrasados de pensão anteriormente concedida à mulher.

Entretanto, o Tribunal Regional Federal da 2ª Região (TRF2) reformou parcialmente a sentença por entender que, à época da contaminação da mulher, não seria possível exigir que o Rio de Janeiro ou a União fiscalizassem o sangue para detectar a existência do vírus da Aids, tendo em vista que não existiam testes com essa finalidade. O tribunal considerou que a lei federal que obrigou os entes públicos a fiscalizar os bancos de sangue foi editada apenas em 1988 (Lei 7.694), seis anos após o contágio da vítima.

Ainda segundo o TRF2, o poder público não estaria obrigado a reparar objetivamente os problemas gerados por endemias, epidemias e pandemias. Para o tribunal, como a disponibilização do diagnóstico sanguíneo ocorreu em 1985, e a transfusão foi feita em 1982, não haveria omissão imputável ao poder público.

Princípio da prec​​aução

O relator do recurso da família, ministro Napoleão Nunes Maia Filho, destacou que o STJ, em casos análogos, já entendeu pela aplicação da teoria do risco administrativo aliada ao princípio da precaução, os quais, independentemente da existência de certeza sobre o vírus transmissor da doença, obrigam a administração pública a adotar medidas na tentativa de mitigação do dano.

Ao restabelecer a sentença, o ministro citou manifestação do Ministério Público Federal (MPF) no sentido de que, no início da década de 1980, já se sabia que a Aids poderia ser transmitida pelas transfusões de sangue. Assim, segundo o MPF, o desconhecimento a respeito do vírus transmissor não exonerava o poder público de adotar medidas para mitigar os efeitos de uma pandemia ou epidemia (processo sob sigilo).  

Dano p​​revisível

No julgamento do REsp 1.299.900, quando a Segunda Turma entendeu ser responsabilidade da União e do estado do Rio de Janeiro o pagamento de indenização a um paciente pela transmissão de HIV e hepatite C durante tratamento de hemofilia, o ministro Humberto Martins aprofundou o conceito do princípio da precaução no contexto das questões de saúde.

Como explicou o ministro, o princípio da precaução é oriundo do direito ambiental, mas norteia as condutas governamentais também no âmbito administrativo. Proposto formalmente na Conferência Rio-92, o princípio pode ser traduzido como a garantia contra riscos potenciais que, de acordo com o estado atual do conhecimento, ainda não podem ser identificados. Segundo a ideia da precaução, a ausência da certeza científica formal ou a existência de um risco de dano irreversível requerem a implementação de medidas preventivas.

Humberto Martins lembrou que, já em 1982, foi demonstrado que a Aids era transmitida por transfusões de sangue, deixando, portanto, os hemofílicos vulneráveis à contaminação. Também por esse motivo, o ministro afastou o argumento de que a contaminação pelo HIV configuraria caso fortuito ou de força maior capaz de desconstituir a responsabilidade civil do estado.

“Dessa forma, percebo todos os elementos para a aplicação do princípio da precaução. O risco potencial era aumento da propagação da Aids. Havia conhecimento, na época, de que a doença poderia ser transmitida por transfusão de sangue. Denota-se que o dano era previsível. A ausência de certeza científica acerca do vírus transmissor da doença, portanto, não afastava a obrigação de a administração pública (seja na esfera federal, seja na esfera estadual) adotar as medidas cabíveis para tentar mitigar o dano”, finalizou o ministro.

Deng​​ue

Outra doença que preocupa o Brasil todos os anos, especialmente nos meses chuvosos, é a dengue. Conhecida por provocar quadro febril grave, a dengue é causada pelo arbovírus, transmitido pelo mosquito Aedes aegypti, que precisa de água parada para se proliferar. Mais uma vez, as ações governamentais para controle da epidemia são trazidas ao Judiciário, que analisa os limites da responsabilização do poder público.

No REsp 1.133.257, a Primeira Turma julgou ação de indenização por danos morais contra o estado e o município do Rio de Janeiro, ajuizada por um pai em razão da morte de sua filha por dengue hemorrágica, a forma mais grave da doença. Segundo o pai, a morte da criança ocorreu pela negligência do estado e do município no combate à epidemia ocorrida no estado em 2002.

O pedido de indenização foi julgado improcedente em primeira instância. Para o juiz, não foi comprovado o nexo de causalidade entre a conduta omissiva dos agentes públicos e a morte da menina, causada por uma doença que é adquirida pela picada de um inseto.

Ao julgar a apelação, contudo, o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro (TJRJ) reformou a sentença por entender que a epidemia de dengue era amplamente noticiada à época dos fatos. De acordo com o tribunal, o poder público alegou ter realizado um eficiente programa de combate à transmissão da doença, mas todos os documentos juntados aos autos diziam respeito a fatos posteriores à morte da criança.

Além disso, ao fixar indenização por danos morais de R$ 30 mil ao pai da criança, o TJRJ também considerou a existência de laudo da Coordenadoria de Controle de Vetores, feito dias depois do óbito, que constatou a existência de vários focos do Aedes aegypti no quarteirão onde morava a família.

Valor irr​​​isório

Relator do recurso especial do pai, o ministro Luiz Fux (hoje no Supremo Tribunal Federal – STF) afirmou que os danos morais não visam reparar a dor, a tristeza ou a humilhação sofridas pela vítima – posto que são valores inapreciáveis –, o que não impede que seja fixado um valor compensatório, com o objetivo de suavizar o dano.

No caso dos autos, o ministro entendeu que o valor de indenização arbitrado pelo TJRJ era irrisório, especialmente em virtude da lesão suportada pelo pai e da constatação de que os entes públicos foram omissos na tomada de providências que seriam necessárias para evitar a fatalidade.

Para o ministro, a verificação de que o valor da reparação é insuficiente diante das circunstâncias do caso exige a sua majoração, “de maneira que a composição do dano seja proporcional à ofensa” – razão pela qual a indenização a título de danos morais foi aumentada para R$ 50 mil.

Servidores doent​​es

Caso a epidemia que atinge a cidade contamine diversos servidores, a ponto de inviabilizar a prestação de serviços públicos, o município pode realizar contratações excepcionais sem concurso? Para a Segunda Turma, a resposta é positiva.

O episódio aconteceu em Visconde do Rio Branco (MG), no início dos anos 2000. Segundo o Ministério Público, o então prefeito fez uma série de contratações irregulares, sem prévia seleção pública. O prefeito, por sua vez, alegou que a epidemia de dengue que atingiu o município exigiu a contratação emergencial de agentes comunitários de saúde, e que outros profissionais, como professores e auxiliares de serviços gerais, tiveram que ser substituídos porque os servidores efetivos adoeceram.

A ação de improbidade administrativa foi julgada improcedente em primeira instância, com sentença mantida pelo Tribunal de Justiça de Minas Gerais (TJMG). Segundo o tribunal, não houve prova da ocorrência de fato danoso, ou de dolo ou culpa do prefeito, cujo objetivo seria combater a epidemia de dengue e conseguir administrar a prefeitura, a qual ele havia recebido em condições precárias.

No recurso especial dirigido ao STJ, o Ministério Público Federal insistiu na necessidade de se enquadrar a conduta do prefeito nas sanções do artigo 12, inciso III, da Lei de Improbidade Administrativa, sendo inadmissível reconhecer o erro do agente público sem lhe aplicar a correspondente consequência civil.

O ministro Og Fernandes mencionou jurisprudência do STJ no sentido de que a configuração de improbidade na contratação sem concurso público exige a comprovação do dolo. O relator também apontou que, conforme entendeu o TJMG, as contratações temporárias tinham o objetivo de atender ao interesse público, especialmente no momento da epidemia de dengue.

“Constituído tal quadro, tendo sido constatado motivo plausível para a não realização do concurso público, não há espaço para se cogitar de dolo, ou seja, de que teria havido consciência e vontade da autoridade pública de atuar em descompasso com a Constituição Federal e a legislação”, concluiu o ministro ao manter o acórdão do TJMG (REsp 1.180.311).

Agentes sanit​​ários

No campo geral de proteção à saúde contra doenças transmissíveis, em 2002, a Sexta Turma firmou o entendimento de que o MPF possui legitimidade para promover ação civil pública visando a reintegração de agentes sanitários responsáveis por campanhas de prevenção e combate de epidemias e doenças endêmicas.

A tese foi firmada em ação ajuizada pelo MPF contra a União após 44 guardas sanitários terem sido demitidos de uma vez, sob a alegação de necessidade de redução do déficit público. Segundo o MP, a demissão generalizada poderia causar danos irreparáveis à saúde da coletividade.

O processo foi extinto em primeiro grau, sob o fundamento de ausência de interesse do Ministério Público. A sentença foi mantida pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região (TRF5), que concluiu que o MPF não teria legitimidade ativa para a defesa de interesse disponíveis; apenas os interesses indisponíveis, para o TRF5, poderiam ser tutelados pela instituição.

Relator do recurso especial, o ministro Vicente Leal (já aposentado) lembrou que a Constituição de 1988 ampliou o campo de atuação do Ministério Público, conferindo-lhe legitimidade para promover o inquérito civil e a ação civil pública na defesa do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

Além disso – destacou o relator –, “a Carta Magna assegura que saúde, direito de todos e dever do Estado, deve ser garantida mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doenças e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação (artigo 196, CF/1988)”.

Como consequência, Vicente Leal apontou que é dever do MP zelar pelo efetivo respeito aos direitos assegurados pela Constituição, entre eles a tutela da saúde pública, interesse difuso de toda a coletividade.

Ao reconhecer a legitimidade ativa do MPF para a ação, o ministro ainda ressaltou as deficiências do sistema de saúde pública no Brasil, em grande parte decorrentes da falta de recursos materiais e humanos, motivo que torna ainda mais danosa a inviabilização de programa de prevenção de epidemias (REsp 177.883).

Gripe su​​​ína

Em 2009, teve início no México uma epidemia que rapidamente se espalhou por outros países, causando a primeira pandemia do século XXI. Com sintomas semelhantes à gripe comum, mas de consequências muito mais graves, a doença foi relacionada a um vírus identificado como de origem suína e denominado oficialmente de H1N1.

Ainda que existissem medicamentos comprovadamente eficazes contra a chamada gripe suína, e a primeira vacina tenha sido desenvolvida no mesmo ano em que a doença foi detectada, o impacto da pandemia demorou a ser superado em várias regiões brasileiras. Em abril de 2009, o governo de Minas Gerais declarou situação de emergência em razão da ameaça da gripe suína, estabelecendo medidas destinadas a impedir sua propagação.

Nesse período, enquanto adotava ações de saúde contra o H1N1 e a dengue, o município de Ribeirão das Neves (MG) foi surpreendido com a comunicação do início de um movimento grevista por parte dos médicos da cidade. Por isso, o município ingressou com ação civil pública com o objetivo de declarar a ilegalidade do movimento.

Em liminar, o TJMG determinou o retorno dos servidores municipais ao trabalho, sob pena de multa diária de R$10 mil para cada um dos sindicatos envolvidos. De acordo com o tribunal, a greve dos médicos colocava em risco a vida e a saúde da população local, principalmente em razão da epidemia de gripe suína que havia atingido o estado.

Caracterizando a epidemia de H1N1 como “sem precedente conhecido na história da saúde pública do estado”, o TJMG entendeu ser necessária a disposição dos serviços totais existentes o município.

Direito de g​​reve

Em recurso ao STJ, o Sindicato dos Médicos de Minas Gerais defendeu a legitimidade do exercício do direito de greve pelos médicos municipais, nos termos da Lei 7.783/1989 e de decisões do STF. Segundo o sindicato, mesmo com o movimento, os serviços de saúde essenciais à população foram mantidos.

A relatora do recurso especial, ministra Eliana Calmon (aposentada), lembrou que o STF firmou entendimento pela constitucionalidade do direito de greve para os servidores públicos. Entretanto, ponderou a ministra, o mesmo tribunal estabeleceu a necessidade de que fosse preservada a continuidade dos serviços públicos essenciais, entre os quais estão os serviços médicos.

Segundo a ministra, é dever dos sindicatos, dos empregadores e dos empregados manter a prestação de serviços indispensáveis ao atendimento dos interesses da comunidade, sob pena de declaração de ilegalidade do movimento grevista dos servidores.

“Como, na hipótese dos autos, houve declaração de estado de emergência pelo estado de Minas Gerais, decorrente do reconhecimento de uma epidemia de dengue e gripe suína na região, afigura-se incontroverso que nem mesmo a prestação normal dos serviços de saúde do município seria apta a atender à população local, quiçá com redução do quadro decorrente de movimento grevista”, concluiu a ministra ao manter a declaração de ilegalidade da greve (REsp 1.220.776).

Febre amar​​ela

Uma das doenças infecciosas que o Brasil enfrenta há mais tempo é a febre amarela, causada por um vírus. O primeiro caso conhecido no país ocorreu em Pernambuco, em 1685. Desde então, a febre amarela atravessou diversos períodos de surtos, em um processo de combate e renovação de pesquisas que levaram até o seu conhecimento atual: a transmissão por mosquitos – entre eles o Aedes aegypti – nos meios silvestre (quando a transmissão ocorre em área rural ou floresta) e urbano.  

No ano passado, após novos casos confirmados em seres humanos, a Organização Mundial da Saúde alertou o Brasil sobre mais uma onda de febre amarela no país.

A vacina contra a doença existe desde a década de 1940, mas o Brasil continua enfrentando o desafio de imunizar a população e implementar medidas para controle dos mosquitos transmissores. A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) adota procedimentos como exigir que tripulantes de aeronaves que chegam ao Brasil apresentem o certificado internacional de vacina contra a febre amarela.

Na fiscalização de um avião procedente da Venezuela, a Anvisa detectou que um dos tripulantes não possuía o certificado internacional de vacinação. Por isso, multou a empresa de receptivo aéreo em R$ 4 mil. Entretanto, no pedido judicial de anulação da infração, a empresa alegou que foi contratada apenas para o atendimento aeroportuário da aeronave e que a responsabilidade pelo cumprimento de normas relativas à saúde é do operador do avião e de seus tripulantes.

O pedido de anulação foi julgado improcedente pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1). No acórdão, o TRF1 concluiu que a empresa prestadora de serviço praticou infração sanitária quando permitiu o desembarque de tripulante estrangeiro no território nacional sem o atestado de vacinação, como exigido pela Portaria 28/1993 da Anvisa.

O relator do recurso da empresa na Segunda Turma, ministro Herman Benjamin, destacou que entre as suas obrigações contratuais está a recepção de passageiros e tripulantes de outras companhias. Assim, segundo o relator, é intrínseca ao dever de receber as pessoas que chegam em voos internacionais a obrigação de permitir o desembarque apenas das que possuam o certificado internacional de vacina contra a febre amarela.

“Não se está a discutir nos autos de quem é a responsabilidade pelo embarque do passageiro no exterior, pois a lei pune o desembarque de viajantes procedentes de área de ocorrência de febre amarela. Dessa forma, a culpa pela negligência da empresa é evidente”, concluiu o ministro ao manter a multa (REsp 1.450.216).

Fonte: STJ – Superior Tribunal de Justiça